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        義務教育均衡發展的歷史新征程

        ——從基本均衡到優質均衡的推進之路

        發布時間:2019-12-18 作者:本報記者 柴葳 焦以璇 來源:中國教育報

        “啟動全國縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定工作,是我國教育發展進程中的一件大事,是加快教育現代化、建設教育強國的一件大事,是義務教育發展史上的一個重要里程碑。”10月12日,在浙江海鹽召開的全國縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定啟動現場會上,國務院教育督導委員會副主任,教育部黨組書記、部長陳寶生作了上述解讀。優質均衡已成為我國義務教育改革發展的必然要求和新時代賦予的重要歷史使命,目標著眼于推動新時代義務教育在基本均衡的起點上向更高水平、更加均衡、更有質量邁進。

        義務教育是中國的百年夢想。從1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布實施,到2000年初步實現“兩基”戰略目標,再到2011年全面完成“兩基”攻堅任務,經過25年艱苦卓絕的不懈努力,全面普及了城鄉免費義務教育、解決了“有學上”問題的中國,實現了從一個文盲大國、人口大國向教育大國、人力資源大國的歷史性跨越。

        百年夢圓,千年寄望。2013年,習近平總書記在給聯合國的視頻賀詞中說,努力讓每個孩子享有受教育的機會,努力讓13億人民享有更好更公平的教育,獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。2016年教師節,習近平總書記在考察北京市八一學校時指出,要“讓每一個孩子都對自己有信心、對未來有希望”。“每一個”,是一個國家、一個民族對全體人民的莊嚴承諾。

        中國對義務教育的期待和追求從來沒有止步,當義務教育均衡發展理念逐漸上升為改革共識并由此產生強大的推動力時,以公眾對優質教育資源的高度渴求為出發點,以公平理念為支撐的均衡發展訴求為切入點,站在新的歷史起點上,中國義務教育正在從基本均衡到優質均衡邁進的道路上,書寫著屬于這個新時代的燦爛歷史。

            國家意志:教育改革發展的時代命題

        2006年6月的四川成都,2009年11月的河北邯鄲,先后召開的兩場全國推進義務教育均衡發展現場經驗交流會,因為傳遞出一個共同的聲音而被銘記:“全面推進義務教育均衡發展是政府的法定責任。”

        其實,在新世紀的中國教育打響“普九”最后一場攻堅戰時,一些迫切需要回答的新問題便浮出水面:“普九”之后,義務教育應該走什么樣的道路?

        當時,在世界范圍內,追求普及之上的均衡是義務教育發展的基本路徑。而處于轉型期的中國社會,一方面對公平抱有極大期待,另一方面不得不正視教育發展在區域、城鄉和學校間存在的客觀差距。在這一關系國家未來的戰略性思考面前,辦好每所學校,讓每個孩子都上好學,讓每個家庭都能享受教育的福祉,成為中國義務教育發展的必然走向——

        2005年,教育部印發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》,第一次將“均衡”作為義務教育發展的指導思想和發展方向。

        2006年,新修訂的義務教育法提出,“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源,促進義務教育均衡發展”,第一次把促進義務教育均衡發展上升為各級政府的法定義務。

        2007年,黨的十七大報告提出,“促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教”,“促進義務教育均衡發展”。這是黨的政治報告中第一次提出“義務教育均衡發展”思想。

        短短3年,義務教育均衡發展就從部門決策上升為國家意志。此后,從中央到地方,從沿海到內地,從城市到農村,推動義務教育均衡發展成為各級政府和教育主管部門的共識。

        2010年出臺的教育規劃綱要更是把推動義務教育均衡發展列為重要內容,明確提出到2020年基本實現區域內義務教育均衡發展的目標。此后,面對各地經濟和社會發展差異較大的客觀情況,國家確立了義務教育均衡發展“總體規劃,統籌城鄉,因地制宜,分類指導,分步實施”的指導思想。等到2012年國務院《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》印發,更是為義務教育實現更高水平、更高質量的均衡注入了強大動力。

        陳寶生用“堅持將公平普惠作為根本價值取向、依法依規科學推進、強化地方政府責任落實、以督導為抓手強力推動”來定義以2013年5月教育部對張家港、常熟、太倉三市為起點開啟的全國縣域義務教育均衡發展評估認定工作。

        統計顯示,這項工作開展以來,截至2018年底,全國有2717個縣實現義務教育基本均衡,占全國總縣數的92.7%,有效鞏固了“兩基”成果,有力支撐了國家戰略實施,明顯縮小了義務教育差距,基本形成了一攬子均衡配置義務教育資源的制度安排。這背后,是一組“看不見”的數字——

        6年來,累計共組織督學和專家4000多人次,進行了149省次督導評估,檢查學校2.5萬所,召開座談會約1萬次,對140萬人次進行問卷調查,反饋意見逐縣列出問題清單1萬余條;

        督促各地加大工作力度,安排用于推進義務教育均衡發展資金累計4.18億元,新建改擴建學校約30萬所,增加3000萬個學位,補充教師193萬人,參與交流的校長和教師280萬人次。

        效率和公平一直是社會進步的兩大主題。黨的十五大以來,歷次黨的代表大會報告分階段明確傳達了一個歷史性判斷:經濟發展要與社會相和諧統一、城市要與農村相統一、效率要與公平相統一。這一判斷反映在教育領域,就是實現以義務教育為代表的教育公平。

        與此同時,我國經濟社會領域的快速發展也改變著教育格局和生態。2013年,中國的城鎮化率為53.73%;2017年,這個數字增長到57.35%。大量人口向城鎮聚集,洶涌而來的教育人口,給作為基本公共服務的義務教育、給輸出教育人口的農村教育出了一道世界性難題。以改革創新推動系統化變革,勢在必行。

        其實,早在新世紀之初,國務院分別在2001年和2003年召開的全國基礎教育工作會議和全國農村教育工作會議,便提出了加強農村教育、改造薄弱學校、縮小差距的新思想。兩個會議隨即引發了全國教育理論界的大討論,有關教育平等思想、公平思想、科學發展等一時成為主流理論話題,并引領了一系列推進均衡發展的早期實踐。

        而《關于進一步推動義務教育均衡發展的若干意見》的印發、2006年新修訂的義務教育法和2010年的教育規劃綱要的出臺,無疑加快了這一進程。黨的十八大以來,推進義務教育均衡發展已經成為我國推進教育改革發展的一項重大戰略。在這一政策取向下,堅持雪中送炭,著力抬高底部、補齊短板,努力縮小義務教育城鄉和校際差距,努力辦好每一所學校,教好每一個學生,推進義務教育均衡發展正成為一種生動的教育改革發展實踐和一幅壯麗的時代畫卷。

        2016年5月20日,中央全面深化改革領導小組第24次會議審議通過《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》,“著力解決‘鄉村弱’和‘城鎮擠’的問題”。這份長達6000多字的文件,站在全面建成小康社會的高度,調動了8個部委的力量,充分彰顯出黨中央、國務院解決制約義務教育均衡發展瓶頸問題的決心和魄力。

        站在新的歷史起點上,如何提升義務教育發展水平和質量,如何提高基礎教育服務社會民生的能力,依然是我國教育改革發展的一大命題。“要深刻領會推進義務教育優質均衡發展這一上臺階、抓引領、促內涵、貼民心工程的重大意義,準確把握義務教育優質均衡發展的內涵要義,全面發展的理念更鮮明,標準化建設程度更高,教師隊伍更強,人民群眾更滿意。”陳寶生說。

            政府履職:公平公正的政策價值取向

        常山,浙江經濟的“后進生”。2017年,常山縣委、縣政府將教育列為“一號工程”,當年地方財政收入僅14億元,就拿出了4.89億元投在了教育上。

        “可以說,長期以來,浙江從基本均衡到高水平均衡,再到目前的優質均衡,一張藍圖繪到底,始終走在均衡發展之路上。”義務教育均衡發展的進階之路,在浙江省教育廳黨委書記、廳長陳根芳心中有著這樣一條清晰的線索。

        時光拉回8年前,2011年3月,教育部在京與15個省份正式簽署義務教育均衡發展備忘錄。一年半時間里,簽署備忘錄的省份擴大到全國31個省份以及新疆生產建設兵團,“一省一案”地確定了推進縣域內義務教育均衡發展的時間表和路線圖。此后,各省、自治區和直轄市延續了這一舉措,紛紛與各地市或縣、市、區簽署義務教育均衡發展責任書,形成了一級抓一級、層層抓落實的義務教育均衡發展協同推進機制,有效落實了各級政府均衡發展義務教育的法定職責。

        “原來我們有事要找縣長、書記很難,現在縣長、書記隔三岔五主動找我們,問教育發展有什么需求。”江西省會昌縣教育局相關負責人對此深有感觸。

        改變從何而來?

        原來,江西省委、省政府將義務教育均衡發展列入省委常委會工作要點和省政府工作報告,列入民生實事工程安排方案。省政府劃定時間表、路線圖,將工作任務和責任橫向分解到邊,縱向落實到底。江西省委組織部與省政府教育督導委員會聯合建立縣(市、區)黨政領導干部履行教育職責督導評價機制,把義務教育均衡發展作為黨政“一把手”工程來抓。

        決策層“謀局”,各級政府“謀事”。把最好的資源留給教育,促進義務教育均衡發展,正成為各級政府的莊嚴承諾——

        浙江省政府出臺《浙江省富民惠民安民行動計劃》,將義務教育優質均衡提升工程列入其中;

        遼寧建立縣域義務教育均衡發展監測信息系統平臺,加強動態監測,持續發布年度縣域義務教育均衡發展監測公告;

        云南省委、省政府將義務教育基本均衡發展指標納入縣、村、戶脫貧考核,形成“抓脫貧攻堅必抓均衡”的工作機制。

        ……

        義務教育均衡發展,是重點,更是難點。辦好義務教育,顯然離不開持續穩定的教育投入做保障。如何按照“城鄉一體、精準改薄、城鎮擴源”的原則,堅持問題導向,重點傾斜,加大資金、規劃和項目的統籌力度,不斷改善學校辦學條件,成為各地推動義務教育均衡發展的一個鮮明政策風向。

        如果在若干年前,或許很難想到,在“看天一條縫,看地一條溝,出門過溜索,種地像攀巖”這則民諺所描述的偏遠貧困山寨云南省福貢縣,建檔立卡的家庭經濟困難學生全部可以享受普通高中免除學雜費政策。如今放眼整個云南省,福貢縣并非教育普惠政策的“獨苗”,怒江州和迪慶州從2016年便開始大幅提高了民族地區學校生均公用經費和貧困生生活補助標準。

        如果在若干年前,山東省臨沂市蒙陰縣委副書記、縣長王麗云怎么也想不到,作為山區縣、老區縣、庫區縣,蒙陰縣每年能拿出全縣總財力的三分之一以上投入教育。“目前全縣在職教師人均月工資比機關事業單位人員高出1415元,教師平均月工資已經達到8688元,比2014年翻了一番還多,成為全縣財政供養人員中待遇最好的群體。”王麗云的語氣中透漏著喜悅與自信。

        當承載著公平與公正的義務教育均衡發展成為一種高度共識時,與之相關的政策舉措便水到渠成地進入系統化推進的節奏。從實施農村義務教育學生營養改善計劃到保障進城務工人員隨遷子女接受義務教育,從加大農村留守兒童關愛力度到提高困難家庭學生資助水平,保障各類弱勢群體公平受教育權益,正成為各級地方政府推進教育均衡的扎實行動。

            人民獲得:從“基本”到“優質”的未來之盼

        “前幾年,鎮上的學校教育質量差,左鄰右舍想方設法把孩子送到城區學校借讀。恰好,鎮政府把城區優質教育資源引進來了,我就抱著試試看的態度,把孩子留在鎮上學校上學。”對當初的選擇,中央民族大學附中豐臺實驗學校學生家長王艷慶從未遺憾。

        義務教育均衡發展是一盤關乎國家發展和民族未來的“大棋”,對每個深處其中的個體而言,從“有學上”到“上好學”的改變才是最真實可感的獲得。

        “努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”在中國共產黨第十九次全國代表大會上,習近平總書記的話擲地有聲。“更高水平、更加均衡、更有質量”已成為新時代義務教育均衡發展不同以往的新訴求。

        2017年,《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》應運而生,從資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度等方面,提出31項具體指標。這不僅意味著我國義務教育發展有了新坐標,而且對“群眾滿意度”這一指標的凸顯,更是彰顯了鮮明的民生特性。

        “優質均衡通過教育資源的高標準,教育質量的高公平,校際差異的高均衡和各類群體的高覆蓋,提高教育公平程度和社會滿意度。優質均衡督導是社會公平保障體系的重要組成部分,對推動社會公平具有重要意義。”中國教育科學研究院原院長田慧生表示。

        2019年,在全國縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定啟動現場會上,陳寶生賦予了義務教育優質均衡發展“四個工程”的重大意義。他表示,啟動優質均衡督導評估,這是一個上臺階的工程,能更好地滿足人民群眾“上好學”的需求,更好地支撐人才強國、創新驅動等國家重大戰略;這是一個抓引領的工程,作為義務教育的龍頭和統領,指引我國義務教育的發展;這是一個促內涵的工程,圍繞提高質量,推動我國義務教育工作重心盡快從硬件建設轉移到內涵發展上來;這是一個貼民心的工程,回應了群眾關切,有利于推動解決義務教育突出問題,進一步提高群眾教育滿意度和獲得感。

        什么才是更高質量、更高水平的均衡發展?在這次會議上,陳寶生進一步對優質均衡的內涵要義進行了解讀:“一是全面發展的理念更鮮明。堅持有教無類,五育并舉,因材施教,為每一名學生提供適合的教育。二是標準化建設程度更高。補齊短板,解決大校額、大班額問題,加快提檔升級,做到‘校校達標’‘項項達標’。三是教師隊伍更強。要努力實現教師隊伍素質更強、待遇保障更強、管理制度更強。特別要解決好教師和校長交流輪崗等制度,確保城鎮薄弱學校、農村學校有更多好老師。四是人民群眾更滿意。指標合格了,人民群眾不滿意,這不是真合格;只有指標和人民群眾滿意度雙合格,才是真正的優質均衡。”這“四個更”,成為衡量縣域義務教育優質均衡發展的一把標尺。

        當擇校熱、校外培訓熱、減負成為百姓口中的熱詞,對這些問題關注得夠不夠、理解得深不深、解決得好不好,直接關系著百姓對教育的評價,直接影響著群眾的教育滿意度和獲得感。從基本均衡到優質均衡,不僅是兩個字的變化,其背后折射的是教育理念的深刻變革。

        浙江省海寧市教育局原局長胡振學至今還記得,擇校最“瘋狂”的時候,城區熱門學校一個班竟然有74人,“擇校費”更是萬元起步,“別說優質均衡了,就連最基本的教育公平都沒了保障”。

        作為曾經擇校問題嚴重的熱點城市,北京市的免試就近入學具有政策的標桿意義。北京市委、市政府堅持把義務教育入學工作作為政府行為予以保障,市長辦公會專題審定年度入學政策,市委、市政府分管領導定期研究推進,從深化教育領域綜合改革和推進教育公平的高度統籌推動義務教育入學改革。

        上海、杭州、沈陽、溫州等地先后推行集團化辦學,以名校帶動弱校,在保持各校特色的同時,最大程度地實現集團內教育資源配置均衡。

        2017年初,教育部門對全國24個大城市重點監測的調研數據顯示,包括19個副省級以上城市和福州、南昌、鄭州、長沙、貴陽等5個省會城市在內的24個城市中,有18個城市已實現公辦小學學生全部免試就近入學;上海、沈陽、深圳、濟南、青島等9個城市公辦初中(不含寄宿制)學生也已全部實現免試就近入學。

        另一個一直以來橫亙在學生、家長、學校乃至整個社會面前亟待破解的難題,是“減負”。

        為整體推進減負工作,2018年12月,教育部等九部門聯合印發了《關于印發中小學生減負措施的通知》,從學校、校外培訓機構、家庭、政府等4個方面明確減負責任。

        隨著國家多項政策的出臺,各地紛紛出臺強有力舉措:湖北建立義務教育質量監測和學業負擔監測機制,從制度上減輕中小學生過重的課業負擔;浙江寧波鄞州區,學生晚10點還未完成作業的,在家長證明下可選擇不做完剩余作業……

        與此同時,秉持著關注每一名學生、更加注重學生全面發展的理念,從國家到地方層面,出臺了不以分數作為評價學生的唯一標準、不以升學率為標準來評價學校和教師的工作、控制考試次數、探索實施等級加評語的評價方式、考試成績不進行公開排名等一系列規定,力求實現從育“分”到育“人”的轉變。

        如果說義務教育均衡發展是一項系統工程,那么,實現師資均衡就是最艱難的挑戰,也是最關鍵的發力點。在優質均衡階段,教師隊伍的重要性進一步凸顯。在優質均衡發展評估辦法中,涉及教師的指標共10項,占三分之一。

        重慶市江津區鳳場學校地處大山深處,很長一段時間里,班主任“包辦制”和一名教師一周30多節課的現象屢見不鮮。如今,鳳場學校的師資構成發生了極大的變化。“2017年,我們學校招到了5名本科生,其中有一個重慶大學畢業的還是體育專業!”體育教師的嚴重不足得以彌補,這讓校長涂小偉興奮不已。

        政策向農村教師傾斜,為鄉村教育造血,一系列高含金量的舉措在各地頻現。河北、內蒙古等省份創新實施鄉村教師定向培養計劃,為農村學校培養本土化師資;向農村傾斜的差別化待遇,讓湖南鄉村教師腰包鼓了、干勁足了。在江西于都,“點對點影子式”跟班培訓,讓教師接受了一次次觀念風暴的洗禮。

        據不完全統計,自2015年以來,338個縣共新補充教師約22萬人;其中,音樂、體育、美術、科學、信息技術等學科教師約4萬人,占新補充教師總數的20.1%。

        瞄準教師隊伍建設的痛點、難點,各地在完善編制管理制度,改革校長和教師交流機制,加強教師培訓等方面大膽突破。如今,一支肩負著建設教育強國重任的專業化教師隊伍正在形成。

        回望過去,從基本普及到全面普及,義務教育實現了中華民族“有教無類”的千年夙愿,為我國實現從人口大國向人力資源大國轉變作出了巨大貢獻。

        如今,站在中華民族偉大復興新征程的入口,從基本均衡向優質均衡邁進的號角嘹亮吹響,向著更好更公平的目標,中國教育必將積極回應時代需求、人民期待,不斷會聚取之不盡用之不竭的人才資源,為決勝全面建成小康社會,實現“兩個一百年”奮斗目標凝聚磅礴力量。

        《中國教育報》2019年12月18日第1版 

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